大型PPP项目如何选择社会资本组合
来源：原创
编辑：富生源
时间：2016-06-21 11:54
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随着国家大力倡导推广政府与社会合作模式(PPP模式)，各地方政府正积极推进基础设施和市政工程领域PPP项目的实施和落地。在理想情况下，一个PPP项目最终只选择一家满足需求的投资人作为社会资本最为合适，与联合体相比单个投资人更便于政府监管，利于项目稳定。
但是就大型基础设施项目而言，由于其初期投资巨大、运营工作相对复杂，从目前社会投资人的市场情况看，缺乏能够独立承担项目投资、建设和运营的全能型企业，大型项目最终确定的社会资本往往是具备不同专业能力的投资人组成的联合体。因此，主管单位或实施机关在以PPP模式运作大型基础设施项目时，应根据其特点，在充分考虑潜在投资人市场环境的基础上，选择最优的投资人组合。
对于投资规模大、建设标准高、运营周期长的大型基础设施PPP项目，建议在选择社会资本时考虑如下方案：
投资方面看实力
基础设施项目的投资概算一般在亿元以上，其中大型项目的投资普遍超过10亿元，比如综合管廊项目单公里建设成本在5000万~1亿元之间，高速公路项目单公里建设成本基本在1亿元左右，而城市轨道交通项目单公里建设成本甚至高达5亿~10亿元。如此大规模的投资建设往往需要在2～4年的建设期内完成，非财力雄厚或具有强大融资能力的企业难以胜任。
此类项目在选择社会资本时，首先应考察投资人的财务实力和融资能力，其次应考察项目资金来源的安全性和可靠性，因此，实施机关可以考虑引入财务投资人或者大型建筑投资企业。如果引入财务投资人可优先考虑行业内的产业基金，据了解，为助力项目落地，大部分PPP产业基金的投资期限在10年以上。
建设方面看管理能力
基础设施的寿命一般为50~100年，为满足项目长时期的运营，同时避免正常生命周期内重复大规模的再投资，基础设施类项目往往具有较高的建设标准，如绿色工程和环保类项目等。PPP项目选择社会资本的目的是选择一家综合具有财务实力、建设管理能力和后期运营能力的项目投资人，针对建设方面，应注重考察投资人的建设管理能力，而非具体的工程施工能力。
因此，在选择社会资本时应重点考察投资人的建设管理能力和经验，或者考察投资人是否能够聘请到一家专业建设管理公司来实施项目。具体来说，在建设期社会资本可根据自身建设管理能力或借助建设管理公司的专业经验，通过公开招标等公平竞争方式选择项目的施工总承包企业，由总承包企业严格按照建设标准选择各分标段的分包企业或具体施工企业。
运营方面看经验
基础设施PPP项目的一个普遍特点是合作经营周期长，一般在20～30年之间。相较于2～4年的建设期，运营期几乎占据了项目的整个生命周期。在建设期内，项目公司具有运营经验的股东可以根据运营需求提出合理的建设优化方案;在运营期内，项目公司依据运营股东的技术支持，负责项目日常运营，同时担负项目设备设施的更新改造及必要的追加投资。
对于运营期很长的PPP项目来说，为保障项目的安全与稳定，投资人需要具备丰富的专业运营经验。因此，这类项目在选择社会资本时，应优先选择具有足够运营能力的投资人，通过项目公司直接负责项目的运营工作。否则，如果选择一家运营能力不强的投资人，后期运营业务往往会由项目公司外包或委托给其他企业，这种做法可能会涉嫌特许经营权的转移，有违国家相关法规政策。
综合前述选择策略，大型PPP项目有以下几种供参考的社会资本组合方案：
具有建设管理经验的运营企业+财务投资人;或者运营企业+财务投资人，同时聘请建设管理企业进行建设管理。污水处理、垃圾处理等相对成熟行业的PPP项目均是采取这种方式，只是该类项目投资规模相对较小，一般由水行业的专业投资公司直接投资经营。而对于大型PPP项目，财务投资人往往不可或缺，这种社会资本选择策略也将是基础设施领域内其他行业走向成熟过程中的大趋势。
具有财务实力的建筑类企业。有财力的建筑类企业能够在保障项目工程安全、质量和工期的同时，解决项目资金来源问题。但这类企业在运营方面相对较欠缺，一般适合运营难度较小的基础设施项目，如高速公路等。
运营企业+愿意长期参与的建筑类企业组合。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条第三款“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的可以不进行招标，由联合体中的建筑类企业直接作为项目工程的总承包单位。”在这种投资人组合中，对于运营企业来说，其未来的赢利点主要是项目公司经营过程中的利润分红，而建筑类企业除了在运营期按照股权比例获取分红以外，还能够在建设期获得一定的工程利润，因此，建筑类企业参与这种PPP项目会面临一个工程利润和项目投资回报如何取舍的问题，是运营企业和建筑类企业合作的一个潜在利益冲突点。因此，为保证合作关系的持续和稳定，建筑类企业在参与PPP项目投资的过程中应转变投资理念，压低其作为项目总承包单位的工程利润，降低项目建设投资，增强竞争力。
总体而言，大型基础设施PPP项目选定的社会投资人，首先应具备足够的投融资能力、建设管理能力和运营能力，其次投资人之间应具有稳定的合作基础和一致的利益诉求，只有符合这样条件的社会资本才能全方位地保障PPP项目运作的安全与稳定。
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